В последних числах августа лидеры стран-членов ЕС, собравшиеся на саммит в Брюсселе, заявили, что единый регулятор банковского сектора еврозоны будет создан уже к концу 2012 года. 12 сентября Европейская комиссия представила соответствующий законопроект, в котором прописана особая роль Европейского центрального банка с точки зрения создания единого регулятора. Однако многие эксперты продолжают сомневаться: насколько реальными являются озвученные сроки? Удастся ли европейским властям согласовать свои действия по данному вопросу до конца года? Подпадут ли под ведение меганадзо-ра все банки, действующие на территории ЕС, или только организации too big to fail? Справится ли ЕЦБ с новой ролью или все же разумнее было бы создать некую отдельную структуру? Вопросов много, но для Еврокомис-сии, глав ряда европейских государств, экспертов и наблюдателей очевидно одно: единый надзор необходим. Нынешний кризис носит системный характер, и выйти из него поодиночке, решив исключительно свои локальные проблемы, у стран ЕС не получится.

ПОМОЩЬ = КОНТРОЛЬ

Вряд ли можно счесть случайностью, что идею создания единого надзорного банковского органа наиболее последовательно и рьяно лоббируют политические и финансовые власти Германии -страны, которая является основным донором для проблемных государств Евросоюза. Еще в начале июля Министерство финансов Германии выступило с предложением наделить Европейский центральный банк правом осуществлять оперативный контроль за европейскими кредитными организациями, передав при этом Европейскому механизму стабильности (ЕМС) такие функции контроля, как предоставление и отзыв лицензий, а также реструктуризацию банков.

«Эта модель будет иметь успех, так как регулирование или контроль за мерами по реструктуризации и финансированию будет находиться в одних руках», - говорилось во внутренних документах министерства, выдержки из которых были опубликованы в издании Frankfurter Allgemeine Zeitung.

Эксперты считают позицию Германии по данному вопросу вполне обоснованной. «Европейские банки стали слабым звеном, и с ними надо что-то делать. Понятно, что каждый национальный регулятор с удовольствием взял бы деньги у Европы и поддержал свои банки, - рассуждает генеральный директор Интерфакс-ЦЭА Михаил Матовников. - Но правила такой поддержки в разных странах должны быть более или менее одинаковыми, нужно выработать общие подходы. Именно поэтому необходим единый наднациональный орган, особенно в ситуациях, когда поддержку оказывают одни страны, а решение о распределении этой поддержки принимают другие».

«Кредитор хочет контролировать предоставленные средства, для чего и создается единый регулятор», - поддерживает Михаила Матовникова первый вице-президент Газпромбанка Екатерина Трофимова. С ней соглашается и заместитель директора департамента стратегического управления рисками, начальник управления стратегического анализа и контроля кредитного портфеля ЮниКредит Банка Максим Пугнин. «Оказание помощи ЕФФС (Единого фонда финансовой стабильности) странам ЕС, на наш взгляд, влияет на вопрос создания единого надзорного органа. В ситуации, когда ЕС выделяет огромные средства на восстановление экономического положения в странах-участницах союза, повышенный контроль распределения и расходования предоставляемых денежных ресурсов, безусловно, необходим», - считает специалист.

КОГДА НЕТ ДОВЕРИЯ

Возможно, идея создания единого над-зорно-контролирующего органа не появилась бы на свет или была бы отвергнута сразу после ее озвучивания, если бы не кризис доверия, возникший в Европе. Причем охватил этот кризис не только банки, которые теперь боятся кредитовать друг друга, но и регуляторов. Как отмечают эксперты, Евро-комиссия накопила достаточный объем претензий к местным регулирующим структурам и правительствам отдельных стран, которые пытались - как выяснилось, безуспешно - «заретушировать» истинную картину состояния национальных экономик.

«В немалой степени нынешний кризис связан с превышением рисков и слабой регуляторной политикой, -поясняет Екатерина Трофимова (Газпромбанк). - Высокая конкуренция и стремление к максимизации прибыли заставила банки игнорировать риски, а процесс роста рисков явно ускользнул от внимания регуляторов. Происходили серьезные нарушения на национальном уровне, достаточно вспомнить о том, как Греция скрывала реальные данные по госдолгу и дефициту бюджета».

По мнению главного экономиста АФК «Система» Евгения Надоршина, «сокрытие» истинного размера бедствия - не только Грецией, но другими странами, например, Испанией - привело к тому, что некоторые государства ЕС, ставшие поневоле донорами, с трудом представляют себе масштаб проблем. «Соответственно, они с трудом представляют себе и те меры, которые необходимо предпринять, чтобы решить проблему адекватно. Это, безусловно, создает некоторые политические неудобства и экономические риски», - уверен специалист.

«Отчасти недоверие к национальным регуляторам действительно сыграло роль в этом процессе (создание единого регулятора и «надзирателя» - прим. ред.), поскольку не все центральные банки смогли принять своевременные меры для стабилизации национального банковского сектора», - подчеркивает Максим Пугнин (ЮниКредит Банк). Правда, эксперт считает, что все же не стоит рассматривать этот момент в качестве основной причины создания единого надзорного органа.

Но все же фактор недоверия налицо, и он оказывает свое влияние, особенно когда встает вопрос о распределении финансовой помощи проблемным странам. Где гарантия, что в отсутствие единого регулятора «локальные» центральные банки правильно распределят предоставленные ЕФФС средства и вообще запросят столько денег, сколько реально необходимо для рекапитализации национальных банковских систем? «Если у национальных банков серьезные трудности, и они просят средства у ЕЦБ, то возникает вопрос, может ли эта помощь оказываться по заявкам национальных регуляторов?» - размышляет Михаил Матовников (Интерфакс-ЦЭА). Нельзя ведь полностью исключить риск, что один национальный регулятор попросит 100 млрд евро, а на самом деле ему нужно было 50 млрд (по принципу «на всякий случай»). А другой, напротив, из стремления улучшить ситуацию «на бумаге» подаст запрос на предоставление 15 млрд евро при существующей реальной потребности банковского сектора страны в 30 млрд евро? Такие перекосы и в ту и в другую сторону, по мнению экспертов, вполне возможны, и задача единого регулятора и «надзирателя» как раз в том, чтобы с точностью до евро определить потребности той или иной национальной банковской системы в рекапитализации. Не «передать» и не «недодать», потому что и то и другое может иметь негативные последствия как для единого стабилизационного фонда, так и для локальных экономик и финансовых систем.

СИЛА В ЕДИНСТВЕ

И здесь закономерно возникает следующая мысль: если национальные регуляторы по тем или иным причинам продемонстрировали недостаточную эффективность в предотвращении кризиса, а теперь еще и недостаточную эффективность в борьбе с ним, то, возможно, с этими задачами справится лучше некий единый орган? Сможет ли он устранить те нестыковки и различия, которые препятствовали «националам» принимать совместные решения? И придется ли в этом случае регуляторам на местах поступиться частью своих полномочий и функций ради победы над общей бедой?

Эксперты склоняются к положительным ответам на все три поставленных вопроса. Необходима унификация системы регулирования, уверена заместитель директора международного рейтингового агентства Standard & Poor's (группа «Финансовые институты») Наталья Яловская. «Сейчас есть много возможностей для участников финансового рынка как институциональных, так и частных, достаточно быстро принимать решения и переводить финансовые ресурсы из одной страны в другую, - рассуждает специалист. - Допустим, в качестве меры усиления стабильности финансовой базы банков одна из стран ЕС решит ввести безлимитное гарантирование депозитов, в то время как другие страны не примут такого решения. В этом случае страны, отказавшиеся от безлимитного гарантирования, немедленно испытают серьезный отток депозитов туда, где гарантии выше, и будут вынуждены бороться с ослаблением финансовой базы банков. Унификация системы регулирования в значительной степени позволит избежать описанных выше потрясений, в особенности тех, которые связаны с риском распространения проблем в финансовом секторе, возникших в одной стране, на другие страны».

«Единый регулятор мог бы обеспечить более эффективное кооперирование и координацию действий национальных регуляторов, устранить противоречия, с которыми приходится сталкиваться крупным международным банковским группам в результате существования различных требований национальных регуляторов стран ЕС, -отмечает Максим Пугнин (ЮниКредит Банк). - Теперь, когда экономическая ситуация резко изменилась и текущий подход показал себя недостаточным для поддержания стабильности общеевропейской банковской системы, создание единого регулятора представляется естественным шагом для восстановления равновесия и возможности адекватного регулирования банковской системы еврозоны в целом».

Создание единого регулятора и «надзирателя» позволит прежде всего улучшить состояние мониторинга деятельности европейских банков, считает Евгений Надоршин (АФК «Система»). «Будет понимание, какие банковские институты работают в отдельных странах еврозоны, насколько уязвимы одни из них и насколько комфортно чувствуют себя другие, какие у этих институтов слабые места. Все это даст четкое представление самим членам еврозоны, что происходит в целом по региону. Принимать решения относительно необходимых мер поддержки станет гораздо проще», - резюмирует специалист.

Коль скоро так, то общий вывод очевиден: единый европейский регулятор в нынешней ситуации лучше, чем несколько разрозненных и нацеленных только на решение узконациональных задач регуляторов. Соответственно, утвердительный ответ эксперты дают и на вопрос о том, придется ли местным регуляторам поделиться своими полномочиями и функциями с органом, который планируется создать. Правда, по мнению Натальи Яловской (Standard & Poor's), на сегодняшний день далеко не все правительства государств ЕС морально готовы к принятию такого решения. «Должно быть выполнено обязательное условие - все страны должны быть одинаково убеждены, что они выиграют от такой унификации. Этого сложно достичь, если учесть, что страны, входящие в ЕС, довольно разные по уровню развития национальных финансовых систем и систем регулирования финансового сектора», - предупреждает эксперт.

БУДЕТ РАБОТАТЬ БЫСТРЕЕ ИЛИ МЕДЛЕННЕЕ?

Еще один вопрос, неизбежно возникающий при анализе идеи о создании единого регулятора, - вопрос времени. Не в смысле, сколько дней, недель или месяцев потребуется для создания новой структуры, а в смысле, сможет ли единый регулятор принимать решения быстрее, чем это делают сейчас его «коллеги» на местах? Ведь кризис, как признают эксперты, идет волнами. В любой момент он может обрушиться на очередную страну ЕС, выявляя слабые места в ее финансовой и банковской системе. Не столкнется ли еврозо-на с тем, что единый регулятор будет принимать необходимые решения медленнее, потому что ему волей-неволей придется учитывать интересы нескольких сторон: и очередной жертвы кризиса, и стран, которым предстоит выступить в качестве спасателей?

Однозначного ответа на этот вопрос наблюдатели пока не дают. По их мнению, ясность здесь может появиться только тогда, когда единый регулятор заработает, а сейчас максимум, что можно, это пытаться на логическом уровне определить возможные слабые места. «По определению этот орган должен будет представлять все страны-участницы, и он должен будет считаться с их мнением, в связи с чем существует большой риск длительных согласований и других бюрократических «проволочек», которые будут мешать работе единого европейского регулятора», - предупреждает Наталья Яловская (Standard & Poor's). «Рынки стран ЕС имеют свои особенности, которые учитывались национальными регуляторами и обеспечивали планомерное развитие, - указывает Максим Пугнин (ЮниКредит Банк). - Наличие дополнительного уровня бюрократизации и контроля приведет к большей громоздкости системы, увеличению времени принятия решений, снижению гибкости в целом. Также с учетом того, что единый регулятор будет более сосредоточен на осуществлении контроля за деятельностью крупных банков и на оценке влияния тех или иных факторов на их состояние, не совсем понятно, насколько будут учитываться интересы и положение менее крупных и исключительно национальных организаций».

Однако понимание всех этих возможных рисков - и в первую очередь рисков замедления процесса принятия решений - не расхолаживает экспертов. По их мнению, прогнозируемые недостатки единого регулятора меркнут по сравнению с правильностью самой этой идеи. «Для борьбы с нынешним кризисом, к сожалению, нужно убирать национальный фактор в сторону, - уверен Евгений Надоршин (АФК «Система»). - Находясь в рамках еврозоны и двигаясь в направлении более плотной фискальной и экономической интеграции, выставлять на первое место национальные приоритеты невозможно. От национальных стандартов и подходов придется отказаться. Вопрос, с какой скоростью и в каком объеме. Я боюсь, что иного пути у еврозоны просто нет».

С мнением Евгения Надоршина согласен аналитик ИК «Уралсиб Кэпи-тал» Леонид Слипченко. «С момента создания еврозоны как таковой прошло десять лет, поэтому говорить, что все было сделано идеально, естественно, не приходится. Сейчас на фоне кризиса и того, что происходит с глобальной экономикой, местные правительства и регуляторы начинают понимать, что какие-то недоработки остались: что-то надо доделать, а чего-то не следовало делать вообще. Поэтому сейчас надо все это исправлять, а не возвращаться на круги своя», - уверен специалист. И один из шагов к исправлению - создание единого надзорного и регулирующего органа при всех его гипотетических недостатках.

ЕЦБ РУЛИТ, РЕГУЛИРУЕТ И НАДЗИРАЕТ?

На сегодняшний день решенным можно считать один вопрос, возникший в свете создания единого «надзирателя» и регулятора: кто должен выполнять эту роль. Ответ трудно назвать сенсационным: большинство инициаторов проекта склонились к тому, что с этой функцией (а точнее, функциями) лучше всего справится Европейский центральный банк.

Причины, почему выбор пал именно на ЕЦБ, просты. Во-первых, у Европейского центрального банка есть авторитет, который никто не оспаривает, и репутация    организации,    умеющей быстро принимать решения. Новой структуре все это пришлось бы долго «зарабатывать». Во-вторых, у единой Европы банально нет времени для решения собственных проблем. Кризис развивается слишком быстро и наносит болезненные удары то по одной, то по другой стране-участнице еврозоны. Стабильность, воцарившаяся в конце лета - начале осени на мировых финансовых рынках, хрупка и объясняется, по мнению министра финансов Германии Вильгельма Шойбе, как раз тем, что инвесторы возлагают большие надежды на скорое создание единого европейского регулятора. Если эти надежды по каким-то причинам не оправдаются, последствия для европейских экономик могут оказаться очень тяжелыми, дает понять глава финансового ведомства Германии.

«Речь идет как раз о том, чтобы возложить эти функции на Европейский центральный банк», - поясняет Евгений Надоршин (АФК «Система»). Правда, специалист предупреждает, что передача ЕЦБ необходимых функций и полномочий также может оказаться небыстрым процессом. «Каждая страна регулируется своими национальными законами, в каждой сложилась своя система регулирования банковского сектора: где-то этим занимается Центробанк, где-то регулятор, не зависящий от Центробанка. Значит, нужно будет написать соответствующие законы, наделить профильные органы необходимыми правами, устранить какие-то другие службы и «отстроить» процесс передачи в ЕЦБ. Я думаю, это займет много времени», - прогнозирует эксперт.

С тем, что оптимально было бы передать функции и полномочия единого надзорного органа ЕЦБ, согласна и Екатерина Трофимова (Газпромбанк). «При таком подходе избежать дублирования функций будет достаточно просто, - рассуждает специалист. - К тому же ЕЦБ сам заинтересован в создании качественной и единой системы регулирования, ведь именно он является кредитором последней инстанции для банков. От качества регулирования будет зависеть и качество активов ЕЦБ».

Леонид Слипченко не исключает, что процесс создания единого регулятора на базе ЕЦБ может оказаться достаточно продолжительным, но обращает внимание на те плюсы, которые Европа может получить в случае появления на свет единого «надзирателя» и регулятора. «Если мы посмотрим на американскую экономику, то увидим Федеральную резервную систему, которая определяет монетарную политику государства достаточно быстро и которая способна действовать оперативно и агрессивно. Европейская экономика разобщена, поэтому создание единой системы надзора и регулирования представляется оправданным. Единый регулятор будет принимать решения гораздо быстрее, чем сейчас, когда собираются 20 стран и по две недели решают какие-то вопросы, которые в Америке решаются в течение суток». С учетом этого, по мнению эксперта, и следует принимать решение о создании соответствующей структуры. А будет ли это ЕЦБ -вопрос, который может быть решен уже в процессе создания.

ПОКА ДЛЯ ИЗБРАННЫХ, ПОТОМ ДЛЯ ВСЕХ?

Последний - во всяком случае, в рамках данной статьи - вопрос, который хотелось бы рассмотреть: кто будет подпадать под надзор, осуществляемый единым наднациональным органом. Все банки, действующие на территории ЕС, или узкий круг так называемых системообразующих банков, организаций too big to fail?

Во всяком случае, пока речь идет только о крупнейших банках, поясняет Михаил Матовников (Интерфакс-ЦЭА). «Европейский надзор создается для системообразующих организаций, действующих в масштабах ЕС. Он не стремится регулировать, например, кооперативные банки в Польше. Под его надзором будет всего несколько десятков крупнейших банков - таков масштаб задумки», - подчеркивает специалист.

Екатерина Трофимова (Газпромбанк) согласна с тем, что под единый надзор следует поставить в первую очередь крупные финансовые организации. «Все банки еврозоны имеют одинаковый доступ к источникам ликвидности от Европейского центрального банка и европейской денежной системы. Все институты сильно взаимосвязаны, а значит, проблемы одного крупного банка могут сильно повлиять на всю систему», - говорит эксперт. Екатерина Трофимова указывает и на другой важный момент: крупнейшие банки, в отличие от своих менее удачливых коллег по цеху, располагают филиальными сетями, охватывающими всю Европу. В такой ситуации национальные регуляторы просто не могут оценить риски. Изолированно они не могут оценить и общий риск, который способен породить банк too big to fail.

Тем не менее похоже, что создание единого регулятора и «надзирателя» для системообразующих банков станет не конечной точкой маршрута, а лишь началом большого пути. Еврокоммисар Мишель Барнье в начале июля дал понять, что единое регулирование кредитных учреждении должно касаться всех банков, входящих в банковский союз. «Лично я считаю, что прямой надзор находится в области интересов всех банков (стран, принимающих участие в банковском союзе). Поэтому я думаю, что мы должны покрыть все банки, возможно, с децентрализацией надзора на национальных уровнях», -заявил Мишель Барнье. Возможно, на позицию еврокомиссара повлияла ситуация в ряде стран еврозоны, например, в Испании, где кризис породили не столько организации too big to fail, сколько сберегательные банки (так называемые «кахас»). Это обстоятельство, конечно, не сделало сам кризис менее болезненным и разрушительным для экономики и финансовой системы страны.

БУДУТ ЛИ НЕПРИМКНУВШИЕ?

Любопытный момент: еврокомиссар не исключил возможности отказа ряда стран от участия в объединенном банковском союзе. На подобную мысль его, скорее всего, навел другой отказ. В начале текущего года в ЕС был принят так называемый бюджетный договор, предполагающий большую интеграцию и дисциплину в области бюджетных показателей каждого из государств Евросоюза. Присоединиться к нему отказались две европейские страны - Великобритания и Чехия.
Что ждет «отказников»? По словам экспертов, эти страны не смогут рассчитывать на оказание их банковским секторам помощи со стороны ЕФФС в случае возникновения у «местных» банков проблем с капиталом. Но наблюдатели сомневаются в том, что «отказников» будет много. Во-первых, потому что помощь может потребоваться любой стране ЕС - не сейчас, так в недалеком будущем, если кризис не удастся «задушить». А во-вторых, потому что необходимость согласованных действий и большей интеграции перед лицом кризиса всерьез никем не оспаривается. Настало время поступиться частным ради единого.