Спору нет, надзор в нашей стране далек от идеала (хотя, с другой стороны - где этот идеал достигнут?). Понятно, что без качественного надзора не бывает качественной банковской системы, а значит - эффективной экономики. И, наконец, совершенно очевидно, что больше всех в реформе надзора заинтересовано само банковское сообщество.

Однако именно банкиры в разгар нынешней кампании демонстрируют наибольшую сдержанность и меньше всех склонны под шумок «пнуть» Банк России. Не странно ли? Нет, не странно.

Причина сдержанности банковского сообщества - в глубоком понимании сложности банковского надзора, значимости пусть не вполне идеальной, но стабильно работающей системы, желательности сохранения в целом понятных правил игры.

Что сегодня предлагается: будь то большой проект по созданию финансового мегарегулятора или идея подключения к банковскому надзору Росфинмониторинга? Предлагается так или иначе вывести функцию надзора из структуры Банка России.

Почему эта идея несвоевременна и контрпродуктивна?

Если начинать перестройку надзора сейчас, то это отвлечет от значительно более острых проблем банковской отрасли, нерешенность которых затруднит ее дальнейшее развитие. А создание надзора в новом ведомстве - это глобальная задача по построению новой методологии и новой контролирующей вертикали. Эта глобальная задача не на один год, которая не обойдется без издержек и сбоев. А банковская система крайне чувствительна к любым проблемам в системе надзора.

Здесь же следует упомянуть об идее возложить часть расходов по содержанию нового надзорного органа на банки. Во-первых, учитывая недостаточную капитализацию кредитных организаций, это была бы крайне несвоевременная статья расходов.

Во-вторых, ни одно правительственное ведомство не сможет предложить своим сотрудникам зарплату, сопоставимую с оплатой труда в банковском секторе, будучи зависимым от бюджетных ассигнований и тарифной сетки. Прямым следствием денежной проблемы станет уход квалифицированных кадров.

Следовательно, обратной стороной медали под названием «За выделение банковского надзора из функций Центрального банка» станет повышение издержек регулирования. Это связано и с необходимостью финансирования функций нового ведомства, и с повышением затрат на оплату труда сотрудников. Но главное в том, что, несмотря на противоречия, которые время от времени возникают между кредитными организациями и Банком России, в целом между ними налажено сотрудничество. Резкое изменение порядка регулирования грозит нарушить его и дестабилизировать всю систему.

ЦЕНТРОБАНКИ БОЛЕЕ НЕЗАВИСИМЫ, ЧЕМ БАНКОВСКИЕ РЕГУЛЯТОРЫ

Мировой опыт показывает, что на практике ни один банковский регулятор не является полностью обособленным от центрального банка. Любые серьезные проблемы в банковском секторе приводят к обращению к функциям центрального банка, в частности как к кредитору последней инстанции. Таким образом, существуют очень тесные взаимоотношения между центральным банком и обособленными банковскими регуляторами. Поэтому вопрос о сохранении функций банковского надзора за центральным банком или их закрепление за обособленным от него органом управления является в определенном смысле вторичным, зависящим от баланса политических сил, традиционного распределения полномочий и регулятивной культуры.

Кроме того, регулирующее агентство должно нести ответственность за принимаемые решения и проводимую политику. Для этого оно должно обладать достаточной степенью независимости: регулятивной, надзорной, институциональной и бюджетной.

Прежде всего, необходимо располагать регулятивной независимостью, важной для качества разработки норм и законов, и надзорной независимостью, необходимой для обеспечения соблюдения банками норм и правил в своей практической деятельности. Регулятивная независимость означает, что надзорные органы должны быть достаточно автономны в выработке норм и правил регулирования банковского сектора в рамках действующего законодательства. Тогда они способны быстрее реагировать на изменения, происходящие на мировых финансовых рынках. Специалисты в области банковского надзора более уверенно применяли бы регулятивные нормы и меры принуждения, если бы принимали непосредственное участие в их разработке.

Институциональная независимость обеспечивается порядком назначения и отстранения высшего руководства надзорных органов, структурой их управления и прозрачностью механизма принятия решений. Бюджетная независимость предоставляет значительные преимущества для противостояния внешнему вмешательству.

Однако различные специализированные регуляторы часто обладают весьма разной степенью независимости. Обращает на себя внимание то, что независимость органов банковского контроля и надзора отстает от независимости центральных банков.

Когда центральный банк - как это имеет место в России - обладает надежными гарантиями своей независимости, выделение банковского надзора из центрального банка нецелесообразно, особенно в условиях доминирования среди форм финансового посредничества банковской деятельности и при преобладании среди финансовых групп банковских холдингов.

Приведу свежий пример из английской практики, иллюстрирующий неоднозначность проведенной там передачи надзора за банками в ведение Financial Services Authority (FSA). Банк Англии решил увеличить число сотрудников, занимающихся отслеживанием рискованных операций финансовых учреждений и превентивным выявлением факторов, подрывающих стабильность финансовой системы. И хотя руководство британского центробанка подчеркивало, что не намерено дублировать деятельность FSA как регулятора, данный факт свидетельствует о неформальном восстановлении части надзорных полномочий Банка Англии.

БАНКУ РОССИИ НУЖЕН ЭКСПЕРТНЫЙ СОВЕТ

Представляется, что улучшение банковского надзора в настоящий момент в большей степени зависит не от организационных решений, а от качества нормативно-правовой базы банковского регулирования и правоприменительной практики. Именно так могут быть разрешены две по-настоящему острые проблемы надзора, о которых говорит уважаемый оппонент.

Выведение банковского надзора из сферы компетенции ЦБ и передача другому органу - тупиковый путь

Первая - нерегламентированность и непрозрачность порядка применения Банком России надзорных санкций. По непонятной причине регулятор не считает нужным проинформировать своих поднадзорных, да и общественность в целом о порядке применения важных карательных процедур. Это дает возможность долго обсуждать на встречах представителей ЦБ с банкирами, например, вопрос о том, следует ли предварять отзыв лицензии непременным собеседованием руководителей Банка России с руководителями кредитных организаций (точка зрения ЦБ - однозначное «нет»). Не проще ли закрыть такие дискуссии раз и навсегда, опубликовав соответствующие инструкции регулятора? Возможно, регулятор мог бы быть подвигнут на такую публикацию законодательным закреплением его обязанности обнародовать документы подобного рода.

Вторым важным пунктом является вопрос о практике мотивированного, или профессионального, суждения. То фундаментальное отступление от сформулированных Базельским комитетом главных принципов этого подхода, которое допущено в нашей стране, открывает широкие возможности для принятия регулятором произвольных решений. Необходимо разработать и закрепить в нормативной базе Банка России перечень критериев, на которых могут базироваться мотивированные суждения.

На мой взгляд, заслуживает всяческой поддержки предложение о создании при председателе Банка России консультативного органа - Экспертного совета, состоящего из наиболее профессиональных и уважаемых представителей банковского сообщества. Через этот Экспертный совет было бы целесообразно пропускать все значимые новации, разрабатываемые Банком России в области банковского регулирования и надзора.

Таким образом, само по себе выведение банковского надзора из сферы компетенции Банка России и передача этих функций ФСФР, ФСФМ или какому-либо другому органу исполнительной власти - тупиковый путь. Более целесообразным и бесспорно более дешевым вариантом, позволяющим решить проблему без риска для стабильности банковской системы страны, представляется совершенствование нормативноправовой базы с учетом экспертного мнения банковского сообщества.