Количество регуляторов банковского сектора «взрывообразно» увеличилось за несколько последних лет бурного развития рынка. «Замученные» проверками кредитные организации неоднократно указывали на необходимость оптимизации системы надзора: кипы отчетов, которые им приходится ежедневно составлять для всевозможных ведомств, не только отвлекают банки от основной деятельности, но и ведут к повышению операционных расходов и, соответственно, к удорожанию банковских продуктов. Разразившийся финансовый кризис внес свою лепту, вскрыв в российской системе регулирования еще одну проблему. Несмотря на наличие многочисленной армии регуляторов, единого представления о ситуации на финансовом рынке и модели его развития не существует. В результате обострились дискуссии о необходимости реформирования системы надзора и регулирования, а также о создании высшего органа - мегарегулятора.

НЕДОГЛЯДЕЛИ

Идея создания мегарегулятора на банковском рынке, а точнее будет сказать -на финансовом рынке, гуляла давно. Однако последние несколько лет она начала постепенно затухать. Возможно, во многом это было связано с переходом ее основных вдохновителей -Олега Вьюгина и Германа Грефа - на другую сторону баррикад.

Бывший глава Федеральной службы по финансовым рынкам возглавил МДМ Банк, а экс-руководитель Минэкономразвития - Сбербанк. Однако в посткризисный период, когда находится праздное время для размышлений о том, «кто виноват» и «что делать», вопрос о создании мегарегулятора снова начинает будоражить умы.

Кризис показал, что в системе регулирования назрели изменения. Возможно, именно потому, что надзорные органы «недоглядели» за своими подопечными и недооценили риски, несколько десятков банков лишились лицензии или были санированы. Тем не менее количество регуляторных и надзорных органов в банковской сфере сегодня уже перевалило за десяток. И при этом система надзора имеет тенденцию к дальнейшему расширению. Президент Ассоциации региональных банков Анатолий Аксаков считает это вполне закономерным явлением на развивающемся рынке: «Рынок развивается, и сейчас банковские операции проводятся в тех сферах, которые раньше Центральный банк не регулировал. Например, по-требкредитование начало активно осуществляться относительно недавно, а потому оно осталось в стороне от поля зрения Центрального банка. Понятно, что нашлись другие регуляторы, которые взяли эту сферу деятельности под свой контроль. Поэтому пока рынок будет развиваться, пока будут появляться новые виды деятельности, не подпадающие под банковское регулирование, будут появляться и новые инициативы либо от Минфина, либо от Минэкономразвития, либо от ФСФР и так далее».

Но как говорится в русской пословице: «У семи нянек дитя без глаза». Вывод в данной ситуации, как считают наблюдатели, напрашивается сам собой: без изменения принципов надзора финансовые коллапсы на российском рынке снова будут повторяться. Для предотвращения новых кризисов необходим единый надзорный орган, который генерировал бы информацию со всего финансового рынка и на основании полученных данных строил политику риск-менеджмента.

ЧУЖОГО НЕ ВОЗЬМУ - СВОЕГО НЕ ОТДАМ

В мировой практике мегарегуляторы получили широкое распространение. При этом существуют различные механизмы и формы осуществления «глобального» надзора: мегарегуляторы создаются на базе национальных банков, федеральных органов или специальных агентств. Их сфера деятельности охватывает весь финансовый сектор, только банковский и фондовый рынок, только банковский и страховой или только фондовый и страховой. При надзоре может использоваться концентрированная модель «регулирования» или «распыленная» и так далее. В российской практике также обсуждались различные модели создания и функционирования мегарегулятора, но, как известно, дальше разговоров дело не пошло.

Напомним, что изначально идея создания мегарегулятора была официально озвучена правительством в 2003 году. Тогда бывший министр экономического развития и торговли России, а ныне президент Сбербанка Герман Греф сообщил, что правительство поручило Минэкономразвития, Минфину, Банку России и ФКЦБ подготовить предложения по созданию универсального надзорного органа финансового рынка. Примечательно, что в те времена планировалось «построить» мегарегулятор на базе ФСФР. Но в «друзьях» согласья не нашлось, потому что основную долю финансового рынка составляют банковские организации, надзор за которыми осуществляет Центральный банк. Во-первых, он был не готов передать свои функции «коллегам», а во-вторых, ФСФР при всем желании не мог взять эту функцию на себя, так как не обладал необходимой сетью «опорных» пунктов (территориальных отделений). Тогда ученые мужи-финансисты снова вернулись к анализу ситуации и изучению мирового опыта и вскоре пришли к выводу, что в большей степени образу мегарегулятора соответствует не ФСФР, а Центральный банк. Но Центральный банк снова не поддержал и этой концепции, так как счел невозможным передать другим органам свои надзорные функции (а новая концепция как раз предполагала, что частью надзорных функций ЦБ придется поступиться ради упрочения своих «регу-ляторных» позиций).

Тогда было снова предложено вернуться к первоначальному плану и создать мегарегулятор на базе ФСФР, которая при этом должна была изменить свою правовую форму. Универсальный финансовый орган должен был управляться советом директоров, состоящим из представителей исполнительной власти и участников рынка. При этом контроль за банками ме-гарегулятору передавать не планировалось. Но, что неудивительно, этот проект умер, толком даже не родившись. После очередного провала приверженцы идеи создания универсального надзорного органа взяли паузу. Как уже отмечалось, прервать ее заставил кризис, вернувший теме мега-регулирования былую актуальность.

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК ЗАСЛУЖИЛ «ПОВЫШЕНИЕ»

Как должен выглядеть «чудо-зверь» -мегарегулятор, по мнению наблюдателей, пока неясно. Однако все больше участников склоняется к тому, что функция «глобального» надзора должна быть передана Банку России. Это связано с тем, что, во-первых, большинство участников достаточно высоко оценили эффективные и оперативные действия Центрального банка в острую фазу кризиса. Во-вторых, участники рынка приходят к пониманию того, что давно назрел вопрос о необходимости систематизации регулирования, так как постоянные проверки начинают оказывать негативное влияние на основную деятельность банков. Так, Андрей Самойлов, адвокат МКА «Яковлев и Партнеры», рассказывает: «Проведение проверок, в том числе выездных, одними органами (Банком России, налоговыми органами и др.) не оказывает влияния на сроки и количество проверок, проводимых другими органами. В моей практике был случай одновременного проведения аудиторской проверки, проверки Банка России и налоговой проверки, что практически полностью парализовало основную деятельность банка».

Примечательно, что в некоторых случаях цели и объекты проверок надзорных органов совпадают. Так, в период активной борьбы со скрытыми комиссиями по потребительским кредитам соответствующие проверки проводили Роспотребнадзор, Генпрокуратура и Центральный банк. Иногда, напротив, интересы двух регуляторов сталкиваются. Так, Центральный банк поощряет создание резервов на возможные потери по ссудам, а налоговая инспекция, наоборот, указывает на то, что кредитные организации используют резервные фонды для ухода от уплаты налога на прибыль. Таким образом, большое количество регуляторов, «всяких» и «разных», ведет к дублированию функций, разночтению и противоречию нормативов.

КАЖДОМУ РЕГУЛЯТОРУ СВОЕ «БОЛОТО»

Законодатели пытаются предупредить пересечения зон контроля регуляторов, регламентировав на законодательном уровне сферу ответственности и компетенцию надзорных органов. Сергей Ковалев, управляющий партнер юридической группы «PRINCIPIUM», международный арбитр МКАС при Европейской арбитражной палате, поясняет: «В целом регулирующие банковские структуры можно условно разделить на специальные и общие. Среди специальных отметим Банк России и Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов». Таким образом, центральное звено, осуществляющее «специальный» контроль за банковской деятельностью, гарантирует единообразие применения санкций и неприменение их дважды за одно и то же правонарушение. Что касается общих регуляторов банковской деятельности, то к ним можно отнести такие органы, как Федеральная налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба и др. Все государственные органы, которые можно объединить в категорию общих регуляторов, действуют в пределах строго обозначенных компетенций, не допускающих пересечения их полномочий в контролируемых сферах. Так, ФАС РФ не будет проверять банки на предмет уплаты налогов».

В качестве примера успешного сосуществования регуляторов и удачного решения конфликтных ситуаций Сергей Ковалев привел Постановление ФАС Западно-Сибирского округа. «Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области (далее Управление) подало кассационную жалобу на решение от 01.12.2008 Арбитражного суда Кемеровской области по заявлению акционерного коммерческого банка «Банк Москвы» к Управлению об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности в связи с включением в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя (статья 14.8 КоАП). В процессе судебного разбирательства арбитражным судом первой инстанции и апелляционной инстанции было установлено, что равномерным является вывод арбитражных судов о том, что Управление не наделено полномочиями по осуществлению банковского надзора», - поясняет эксперт.

Однако несмотря на то, что в законодательстве РФ отмечается общая и уверенная тенденция четкого выполнения закрепленных в нем норм, Сергей Ковалев признает, что нарушения буквы закона возможны. И связаны они, как правило, с неправильным толкованием законодательства.

С ЗАКОНОМ НЕ ПОСПОРИШЬ

Другой вопрос, насколько кредитные организации готовы вступать в прямой конфликт с регуляторами и обжаловать их решения в случае возникновения спорных ситуаций.

Некоторые эксперты отмечают, что банки редко доводят дело до суда, так как опасаются «праведного гнева» грозных регуляторов. По наблюдению участников рынка, многие из тех, кто решился на подобный шаг в списке банков, расположенных на территории Российской Федерации, больше не значатся.

В то же время старший юрист юридической группы «PRINCIPIUM» Сергей Кислов, напротив, отмечает, что ввиду широкого и всестороннего закрепления права судебной защиты банки активно обжалуют результаты проверок различных органов. Так, в марте 2009 года Социнвестбанк обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконными действий территориального подразделения ЦБ РФ по необоснованному составлению промежуточного акта проверки, по выявлению ненадлежащих активов в источниках основного капитала банка; по выявлению нарушений банком обязательных нормативов, по недо-созданию резервов на возможные потери по ссудам и резервов на возможные потери в форме сделанных выводов и заключений, содержащихся в акте проверки, а также о признании незаконным названного акта проверки Социнвестбанка. «Дело прошло все возможные инстанции, и во всех случаях заявленные Социнвестбан-ком требования были признаны обоснованными. Арбитражным судом было установлено, что акты ЦБ являются ненормативными правовыми актами и подлежат рассмотрению арбитражными судами согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ по факту проверки их законности и соответствия действующему законодательству», - заключил Сергей Кислов.

Однако юрист отмечает, что нередки и обратные ситуации, когда банковские организации злоупотребляют своими правами на судебную защиту. «Проиллюстрировать такую ситуацию может Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2008 №09АП-6258/2008-АК. Истец (банк) обратился в арбитражный суд с заявлением к ЦБ РФ о признании недействительным предписания приказа Центрального банка об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у истца. В процессе было установлено, что к банку неоднократно применялись со стороны ЦБ РФ иные меры предупредительного и принудительного характера за аналогичные правонарушения. Однако правонарушения не были устранены, следствием чего и стал отзыв лицензии и назначение временной администрации», - заключает Сергей Кислов.

Таким образом, как показывает практика, случаи судебных разбирательств с надзорными органами участились. И это является сигналом того, что на банковском рынке происходит «притирка» регуляторов и их подопечных. С наработкой судебной практики на рынке будут развиваться правовые отношения. Однако, как говорится, все хорошо в меру.

РОСПОТРЕБНАДЗОР ВЫЗЫВАЛИ?!

Как уже отмечалось, регуляторов на банковском рынке хоть отбавляй. Но основным бичом банковской системы, по признанию участников сектора, является Роспотребнадзор, который жестко контролирует взаимоотношения кредитных организаций с клиентами. Наибольшее число претензий с обеих сторон (Роспотребнадзора и банков) вызвало требование об обязательном раскрытии полной стоимости кредита. Так, после множества проверок и разбирательств банк «Русский Стандарт» отказался в 2007 году от всех дополнительных комиссий при кредитовании граждан, в результате чего, по оценкам экспертов, потерял треть расчетной прибыли за год.

Однако некоторые банки игнорируют даже строгого и бдительного регулятора (или даже регуляторов) и пытаются обойти его требования. Примечательно, что в кризисных условиях количество нарушений со стороны кредитных организаций выросло. В частности, банки начали «прятать» комиссии, повышать ставки по ранее выданным кредитам, требовать погасить ссудную задолженность ранее определенных в договоре сроков и так далее.

В отчетном материале по итогам 2009 года Роспотребнадзор сообщил, что на фоне сохранения общего числа соответствующих обращений граждан (по сравнению с уровнем прошлого года) и уменьшения числа проверок кредитных организаций «количество выявленных фактов нарушения требований законодательства о защите прав потребителей возросло в 1,4 раза».

Таким образом, складывается двоякая ситуация: с одной стороны, банки вынуждены постоянно отвлекаться на плановые и внеплановые проверки, а с другой - если участники рынка будут чувствовать свою безнаказанность, то права потребителей финансовых услуг могут существенно пострадать.

ИЗГНАНИЕ «ЧУЖИХ»

Для решения данной дилеммы некоторые участники рынка предлагают создать специальную структуру, которая занималась бы защитой интересов потребителей именно банковских услуг. Такие структуры могут быть созданы, например, на базе банковских ассоциаций. Авторы этой идеи ссылаются на то, что непрофильные регуляторы порой не могут квалифицированно оценить риски, требуя внесения изменений в деятельность кредитных организаций. Например, бурную реакцию на рынке спровоцировал закон, ограничивающий право банков в одностороннем порядке изменять процентные ставки по банковским кредитам, вкладам, порядок их определения, размеры комиссионного вознаграждения и сроки действия соответствующих договоров с клиентами-физлицами. Оспаривая данное решение, кредитные организации указывали на то, что при выдаче «длинных» кредитов по фиксированным ставкам риски существенно увеличиваются, а вместе с ними растут и проценты по кредитам.

Насколько может оказаться эффективной замена общего регулятора «узкоспециализированным», говорить сложно. Потому что и «профильный» надзорный орган вполне может выступить инициатором нежелательных для банков законов, и эффект от замены Роспотребнадзора «специализированным» органом может оказаться совсем противоположным.

НЕ ТАК СТРАШНЫ РЕГУЛЯТОРЫ, КАК ИХ ТРЕБОВАНИЯ

2011 год для банковского сообщества будет, вероятно, знаменателен тем, что количество регуляторов увеличится еще на три. Закон «О персональных данных» наделил надзорными функциями Роскомнадзор, Федеральную службу безопасности и ФСТЭК.

152-ФЗ является классическим примером того, как структуры, «незато-ченные» под регулирование и контроль банковской деятельности, предъявили, по признанию профучастников, нереальные к исполнению требования. Закон в первозданном варианте мог поставить под угрозу существование сотни кредитных организаций, так как только единицы могут себе позволить установить и обслуживать систему защиты персональных данных стоимостью в несколько миллионов долларов.

Однако в данном случае «новоиспеченные» банковские регуляторы пошли навстречу представителям бизнеса и пересмотрели часть своих требований. Примечательно, что активное участие по приведению нового закона в соответствие с действительностью проявил Центральный банк, который разработал и согласовал с федеральными органами отраслевые нормативы. В результате требования закона удалось существенно смягчить, и в итоге стоимость реализации проектов по защите персональных данных сократилась в разы.

ТРИ ПРОВЕРКИ В ОДНОЙ

Параллельно Центральный банк и профессиональные объединения пытаются оптимизировать систему проведения проверок федеральными надзорными органами. Адвокат МКА «Яковлев и Партнеры» Андрей Самойлов поясняет: «В соответствии с «Административным регламентом проведения проверок Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных» службой и ее территориальными органами проводятся плановые и внеплановые проверки. Основанием для проведения плановой проверки является начало осуществления оператором деятельности по обработке персональных данных, а также истечение трех лет со дня государственной регистрации оператора в качестве юридического лица, индивидуального предпринимателя или окончания проведения последней плановой проверки оператора. Таким образом, плановые проверки проводятся раз в три года, неплановые -при наличии оснований, предусмотренных регламентом».

Но, как известно, незваный гость хуже татарина. Поэтому банковское сообщество пытается предложить альтернативный вариант: создать саморегулируемую организацию, которая могла бы проводить соответствующие проверки и предоставлять федеральным надзорным органам уже сводную информацию. ФСБ, Роскомнадзор и ФСТЭК, в свою очередь, сохраняют право проведения выборочных проверок.

Однако несмотря на то, что все объекты, упомянутые в законе «О персональных данных», одобряют предложенную схему работы, для реализации задуманного плана предстоит решить еще множество задач. Одним из самых сложных этапов проекта является как раз создание саморегулируемой организации. Дело в том, что кредитные организации не имеют права создавать подобные объединения, и для воплощения замысла в жизнь в Конституцию РФ необходимо внести соответствующие изменения.

КТО В СРО, КТО В СПЕЦНАДЗОР

Примечательно, что при оптимизации процедуры надзора банки выбирают различные механизмы взаимодействия с регуляторами: в одних случаях звучат радикальные предложения свергнуть «чужака» и установить свою власть, в других предпочитают действовать через посредников, а в некоторых ситуациях пытаются пролоббировать отмену или внесение изменений в законодательный акт. Возможно, именно отсутствие синхронности и последовательности действий является причиной того, что в системе регулирования пока так и не удалось добиться существенных изменений.

Опять же, сложно сказать, насколько создание мегарегулятора позволит решить проблему «перенадзора». Потому что основная задача мегарегулятора - снижение финансовых рисков, а не оптимизация процесса регулирования. Вполне вероятно, что в случае появления мегарегулятора рынок получит еще один надзорный орган, для которого придется готовить новую порцию отчетов. При этом отчеты сегодня являются для банков большой проблемой, так как их количество настолько велико, что они составляют существенную долю операционных расходов. Так, выступая на XXI съезде Ассоциации российских банков, президент Райффайзенбанка Павел Гурин рассказал, что за год банку удалось сократить свои расходы практически на треть - с 3% до 2%. Сможет ли банк и далее сокращать операционные расходы, а значит, и ставки по кредитам, зависит в значительной степени от того, как регуляторы будут, в свою очередь, «оптимизировать» взаимоотношения с банками.

Сейчас кредитные органы помимо того, что проходят постоянную проверку на выполнение нормативов у надзорных органов, являются своеобразными «агентами» у федеральных ведомств. Только по валютным операциям клиентов они поставляют данные в Центральный банк, налоговую и таможенную службы. Сложность заключается в том, что помимо стандартных отчетов, формирование которых в банках, как правило, автоматизировано, вышеперечисленные органы запрашивают выписки по счетам, договоры, счет-фактуры и прочую документацию, которая требует уже «ручной» обработки.

Большинство банкиров приходят к единому мнению: значительная часть информации, которую запрашивают надзорные органы, является избыточной. В качестве примера Павел Гурин привел Райффайзенбанк, который, оптимизируя бизнес-процессы, проанализировал внутреннюю систему отчетности, и в результате в 50% случаев сотрудникам не удалось вспомнить, зачем составлялись эти отчеты. «Такой анализ хорошо было бы провести всем участникам рынка, в том числе и регуляторам», - заключил банкир.

ЗАКРЕПИТЬ ПОЗИЦИИ

Однако пока надзорные органы продолжают генерировать новые требования и нормативы. Так, одним из последних «нововведений» Центрального банка стало введение контроля рисков на собственников. Уже в ближайшее время регулятор начнет проверять, какую долю в кредитном портфеле банков составляют ссуды, выданные «параллельным» бизнесам собственниками финансово-кредитных структур.

Заместитель председателя Центрального банка Геннадий Меликьян рассказал, что ввести данный норматив было решено после проведения аналитического исследования, которое показало, что приблизительно в 85% случаев у 90 проанализированных банков (из числа тех, у которых была отозвана лицензия, и тех, которые были переданы на санацию) кредитный портфель был сконцентрирован на предприятиях собственника. Примечательно, что второй по «популярности» причиной крушения упомянутых кредитных организаций стало чрезмерное увлечение ценными бумагами, что лишний раз подтверждает необходимость «масштабирования» надзора.

Можно отметить, что Центральный банк постепенно расширяет зону своего действия и, таким образом, укрепляет свою позицию основного претендента на «пост» мегарегулятора. В то же время Банк России активно проводит сокращение штата, и, более того, недавно произошло слияние территориальных объединений. «Ужатие» может в определенной степени затруднить выполнение такой глобальной задачи, как мегарегулирование.

Но решение может прийти неожиданно. И на финансовом олимпе могут появиться новые претенденты на высокий «пост». К тому же в отличие от Банка России большинство надзорных органов достаточно интенсивно увеличивает свой численный состав.