Аналитика и комментарии

07 июня 2006

Запад идет к созданию «финансовых правительств»

Виктор Плескачевский, председатель Комитета Государственной Думы по собственности

Виктор Семенович, Вы автор законопроекта о саморегулируемых организациях. Считаете ли Вы, что он может изменить ситуацию в экономике России?

Во-первых, нужно отметить, что я автор только общей концепции саморегулирования, основных принципов и основного инструментария, а также первых версий закона. Сегодняшняя версия законопроекта — плод совместной трехлетней работы специалистов правительства, Думы и многочисленных профессиональных общественных организаций.

Во-вторых, что бы ответить на Ваш вопрос о пользе саморегулирования для экономики, необходимо понять место такого рода организаций в процессе регулирования предпринимательской деятельности в странах с эволюционным развитием экономики. Кстати, это важно еще и потому, что сегодня в России термин «саморегулируемая организация» используют, как кому понравится — общего определения не существует. Нужно сказать, что ни одно из существующих в законах разнообразных определений для заявленных нами целей не подходит.

Такого рода институты профессионального общественного регулирования есть во всех странах с либеральной моделью рыночной экономики и встроены в общую систему регулирования бизнеса.

В современной России законы разработаны еще не достаточно подробно, саморегулирования нет, а значит нормотворчество органов исполнительной власти и Центрального банка России бесконечно изобретательно и покрывает практически все поле регулирования предпринимательской деятельности. Поэтому и не могут западные эксперты никак понять, почему в России понятие «законодательство» включает в себя помимо законов и указов еще и постановления правительства и, что совсем необычно, — нормативные акты отдельных ведомств. В новой редакции закона о банкротстве нам удалось отнять право нормотворчества у государственного регулятора, разделив его между нормированием в законе и правом СРО, и построить более четкий механизм допуска к деятельности.

Для России создание СРО — это вопрос формирования новых механизмов негосударственного регулирования предпринимательской деятельности. Кстати, многие специалисты убеждены, что предлагаемые нами механизмы обязательной материальной ответственности страхования гражданской ответственности членов саморегулируемых организаций гораздо эффективнее, чем ответственность государственного лицензиата в процессе государственного лицензирования. Например: не так давно во Франции один арбитражный управляющий, исполняя свои функции, причинил участникам процесса банкротства значительный ущерб. Ассоциация, членом которой он являлся, защищая репутацию своих членов и вида деятельности, чтобы не доводить дело до суда, выплатила пострадавшей стороне полную компенсацию.

Помимо требования индивидуального страхования членов СРО, мы предлагаем использовать механизмы коллективной ответственности в форме страховых компенсационных фондов. Кстати, системы страхования интересов вкладчиков банков в некоторых странах существуют при банковских ассоциациях.

< SPAN lang=ru>В странах с либеральной моделью рыночной экономики регулирование состоит из трех частей. Во-первых, это установление законом норм и правил для той или иной сферы предпринимательской деятельности. Во-вторых, это надзор и контроль над исполнением правил, установленных законами. И, наконец, это саморегулирование, главная функция которого — формирование неопределенных законами правил ведения бизнеса, стандартов продукции и услуг.

Какую пользу саморегулируемые организации могут дать экономике?

Надеюсь, не надо убеждать, что формирование полноценных, свободных рыночных отношений является непременным условием устойчивого развития экономики страны. А механизмы саморегулирования предпринимательской деятельности во многих случаях эффективнее и объективнее чиновничьего управления.

Я убежден, что никакая административная реформа в России, а значит снижение избыточной административной нагрузки на предприятия и, как следствие, избыточных издержек, просто невозможна, если у власти нет квалифицированного критика. Новый закон о лицензировании уменьшил количество лицензируемых видов деятельности более чем в десять раз, но чиновники увеличили лицензионные требования по каждому оставшемуся виду, и все стало практически по-старому. Одностороннее, только по инициативе власти, уменьшение административного давления на бизнес практически невозможно. СРО — институт, консолидирующий мнение профессионального сообщества, несущий реальную ответственность за своих членов, может стать идеальным оппонентом в диалоге с властью о путях и механизмах экономических преобразований.

Кроме того, в России, имеющей 80-летнюю историю подавляющего государственного регулирования экономики, сложилось мнение, что установление стандартов деятельности и продукции — прерогатива государства. Закон «О техническом регулировании» теперь определяет, что государство регулирует (контролирует) в стандартах только требования безопасности, установленные исключительно федеральными законами. Нетрудно предположить, что при разработке специальных законов по установлению конкретных технических регламентов, по воле чиновников «требования безопасности» будут значительно расширены. И в целом мало что изменится.

И наконец, у нас государство пытается создавать условия для развития бизнеса. Заметьте, резюмируется, что это исключительно прерогатива власти. При этом бизнес как бы этого права лишен, разве что при некоторых ведомствах существуют ничего не решающие экспертно-методические советы — суррогаты участия бизнеса в выработке оптимальных решений по регулированию экономикой. Кстати, в мировой практике существует законодательно закрепленное право национальных торговых палат предлагать свое решение при подготовке экономических законов перед внесением в парламенты.

Несмотря на то, что бизнес у нас пока «в коротких штанишках» и поэтому еще не готов к стратегическим обобщениям в публичных интересах, именно он может и должен взять на себя и дополнительные права, и дополнительную ответственность за цивилизованное развитие экономики.

В какой степени сказанное может быть одинаково справедливо для регулирования, например, сельхозпредприятий и банков или финансовых компаний?

Саморегулирование — часть общего процесса регулирования предпринимательской деятельности. Но необходимо иметь в виду, что существуют виды деятельности, регулируемые государством через лицензирование и/или через специальные законы, а также иные виды деятельности, которые не имеют закона и не лицензируются органами исполнительной власти. Поэтому саморегулирование для этих двух групп видов деятельности, конечно, имеет минимальные общие признаки. Механизмы СРО в регулируемой сфере, конечно, гораздо сложнее.

Зачем нужен специальный закон о саморегулируемых организациях?

Действительно, в мире нет закона о СРО. Как, впрочем, нет и законов о лицензировании. Потому что саморегулирование и госрегулирование предпринимательской деятельности в демократических традициях формировались эволюционно и параллельно развитию самого бизнеса. Поэтому за десятилетия, а в некоторых случаях — за столетия, подход к правам и обязанностям институтов профессионального общественного регулирования сформировался на практике. Сегодня в России профессиональные ассоциации и союзы (до принятия закона о СРО) существуют на том же основании, что и общества рыболовов-любителей. Согласитесь, саморегулирование — механизм объективизации принятия решений в общественных интересах. Нельзя допустить, чтобы три человека, которые на основании закона о некоммерческих организациях учредили ассоциацию и получили бы право устанавливать и контролировать исполнение установленных норм. Во всяком случае, доверие к таким формам организаций мы не добьемся. Поэтому главным критерием работы СРО является «достаточность представительства», т. е. минимальные требования к численности. Второе по важности требование к СРО — «наличие механизмов гарантирования исполнения обязательств: страхование гражданской ответственности членов и/или коллективная ответственность в форме компенсационного фонда». Во многих странах достаточной гарантией честной работы саморегулируемой организации является репутация, в России пока, согласитесь, слово «репутация» еще не набрало необходимого веса. Поэтому мы вводим механизм обязательной материальной ответственности как квалифицирующий признак СРО.

Мы решили не ждать столетия и предложить правовую конструкцию, которая позволит за 5–10 лет сформировать слой специальных некоммерческих организаций, которые будут участвовать в процессе развития и регулирования предпринимательской деятельности. Пока, к сожалению, в соответствии с разработанной концепцией саморегулирования никто кроме арбитражных управляющих сегодня не являются СРО.

В банковской сфере право установления и контроля над соблюдением части нормативов можно передать СРО

Получается, что НАУФОР, ПАРТАД, ТПП, РСПП не саморегулируемые организации?

Несмотря на то, что Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) в отличие от многих профобъединений наработали множество механизмов разработки стандартов для своих членов и по своей структуре и технологиям стоят ближе всего к нашей концептуальной модели СРО, формально саморегулируемыми организациями не являются. А Торгово-промышленная палата (ТПП) и Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) являются межотраслевыми саморегулируемыми организациями. Причем любопытно, что Торгово-промышленная палата действует на основании специального закона о ТПП, кстати, заметно устаревшего, а РСПП — по факту признания его авторитета и влияния на предпринимательское сообщество и власть. Все остальные организации не имеют определенных и достаточно строгих требований к членам и не разрабатывают профессиональные стандарты продуктов и поведения.

Справедливости ради надо признать, что Гильдия риэлтеров, нотариальные палаты и юридические коллегии наибольшим образом соответствуют разработанной концепции саморегулирования.

Как уже говорилось, концепция выделяет два базовых квалифицирующих признака и три требования к рабочим органам СРО в нерегулируемых (нелицензируемых) сферах деятельности. Для СРО в регулируемых сферах деятельности, т. е. имеющих специальный закон, требования должны быть шире и сложнее, фактически дополнять или в какой-то части заменять лицензионные требования.

Каковы особенности саморегулирования в финансовой сфере, в частности, в банковской?

Во многом принципы саморегулирования финансовой системы схожи с принципами саморегулирования в остальных лицензируемых сферах предпринимательской деятельности. Фактически, так же как и лицензирование, членство в СРО — это форма дополнительных требований и дополнительных прав для ее участников. В банковской сфере право установления и контроля над соблюдением части нормативов можно передать саморегулируемым организациям. Для многих чиновников это звучит слишком революционно. Но даже некоторые из них не отрицают, что такой механизм регулирования при помощи аутсорсинга под надзором Банка России ничем не хуже, а в некоторых случаях лучше, чем существующий. Правда, надо понимать, что он одновременно возлагает на сообщество материальную ответственность за принятие любых решений.

Еще один пример: система гарантирования вкладов могла бы быть построена не как федеральный фонд, а на уровне саморегулируемых банковских ассоциаций — как в «автогражданке». Это резко повысило бы солидарную ответственность сообщества перед своими клиентами. Кроме того, банковские СРО были бы максимально заинтересованы в защите интересов своего члена и его клиентов в процессе его банкротства или ликвидации — в справедливости и максимальной эффективности процедур. В конце концов другие члены СРО могли бы выкупить его долги или саму кредитную организацию или оказать поддержку. Нельзя не признать, что эти механизмы гораздо объективнее, чем «особые отношения» некоторых членов банковского сообщества с отдельными чиновниками Банка России.

Судя по всему, движение к саморегулированию финансовых рынков проходит пока весьма медленно…

Медленнее, чем необходимо для развития финансовой сферы. Но надо заметить, что в России проблемы не только с саморегулированием. У нас очень серьезные проблемы с государственным регулированием финансовой сферы. По данным Всемирного банка, емкость финансовых рынков России по отношению к ВВП почти в три раза ниже, чем в развивающихся странах, и почти в шесть раз_— чем в развитых стран. Это и заставляет искать и разрабатывать самые современные формы регулирования финансовых рынков.

Какова, по Вашему мнению, оптимальная модель регулирования финансовых рынков?

Более сорока стран, среди которых Норвегия, Великобритания, некоторые страны Юго-Восточной Азии, сделали свой выбор в пользу мегарегулирования, т. е. в пользу единых принципов и механизмов регулирования всех сегментов финансового рынка. В США сегодня идет дискуссия о создании суперрегулятора. А пока там работает специальный институт — Рабочая группа при президенте, которая координирует регулирование финансового рынка. Во многих государствах создаются специальные коллегиальные органы власти — финансовые правительства.

Чтобы понять глубину несовершенства системы регулирования финансовых рынков России, достаточно знать короткую историю ее становления. Сначала создание механизмов регулирования финансовых рынков (практически при полном их отсутствии в начале 90‑х годов) было поручено разным ведомствам даже без попыток координации процесса строительства самого сложного элемента рыночной экономики. Минтруда отвечало за пенсионную сферу, Банк России — за банковскую, ФКЦБ — за рынок капитала, Госстрой — за ипотеку, Минпромнауки — за лизинг, а Минфин — за страховой рынок. В итоге — сплошные пограничные противоречия и пограничные конфликты. И полное отсутствие даже намека на единые подходы. Додумались даже до регулирования рынка производных финансовых инструментов по базовым активам! ФКЦБ дает определение фьючерсу на ценные бумаги, МАП_— на биржевые товары, Банк России — на валюту и валютные ценности. В результате мы получаем три разные лицензии для биржевых посредников, три — для биржи и три — для расчетно-клиринговых систем.

Чтобы значительно снизить издержки финансовых рынков, необходимо разрабатывать универсальные модели регулирования единого финансового рынка со связанными между собой сегментами. Например: единые принципы регулирования бирж, рынка ПФИ — вне зависимости от базового актива, но с общими и специальными нормами регулирования. Также надо активно внедрять механизмы и институты саморегулирования в финансовую сферу.

Виктор Плескачевский и Гарегин Тосунян считают, что саморегулируемые организации могут стать идеальным оппонентом в диалоге с властью

В каком направлении движется процесс совершенствования регулирования финансовой сферы?

Многие участники рынка осознали необходимость создания института, который не только лоббировал бы их интересы, но и устанавливал внутренние требования к своим членам. Появились ассоциации и союзы участников отдельных сегментов финансового рынка, которые все настойчивее говорят о готовности принять на себя дополнительные права и обязанности, в некоторых случаях — заменить регулятора.

К сожалению, процесс создания мегарегулятора финансового рынка в России «ходит по кругу». Складывается впечатление, что основные конструкторы административной реформы, приняв решение о построении мегарегулятора, не вполне понимают главные механизмы его деятельности. Так, практически все существующие мегареуляторы имеют коллегиальные органы управления, как правило, отвечающие за правоустановление и принятие ответственных решений. Последние нормативные акты, к сожалению, описывают этот орган как надзорный с разрешенным правоустановлением, но без коллегиальности принятия решений. Это чревато высокими рисками принятия субъективных решений.

Михаил Чекулаев
Поделиться:
 

Возврат к списку