Снижение доходов региональных бюджетов выявило недостатки системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, что ставит правительство России перед трудным выбором: продолжать оказывать давление на бюджеты регионов, предоставить дополнительную поддержку или пересмотреть параметры указов президента. По нашему мнению, сложившаяся ситуация вынудит правительство принять меры по балансировке региональных бюджетов, чтобы не допустить снижения их кредитного качества.

Инициативы федерального правительства до и после президентских выборов 2012 г. значительно увеличили расходные обязательства субъектов РФ. При этом в сочетании с быстро снижающимся уровнем финансовой гибкости регионов это увеличило структурный разрыв между их источниками доходов и потребностями в расходах.

Доходы региональных бюджетов сокращаются

Согласно последним данным Федерального казначейства в 1-м полугодии 2013 г. динамика доходов региональных бюджетов оказалась крайне негативной. По сравнению с первым полугодием 2012 г. поступления от налога на прибыль, на долю которого приходится в среднем четверть доходов региональных бюджетов, сократились на 26%. Финансовая помощь из федерального бюджета (которая составляет еще 20% доходов) снизилась на 16%. Только значительный рост поступлений от налога на доходы физических лиц (11%) предотвратил более резкое снижение совокупных доходов (-5%).

В связи с тем, что в первом полугодии регионам все еще удавалось сдерживать рост расходов (он составил всего 3% по сравнению с 1-м полугодием 2012 г.), прежде всего за счет сокращения капитальных вложений, баланс консолидированного бюджета субъектов РФ ухудшился незначительно. Однако мы полагаем, что удерживать такой уровень расходов будет крайне сложно. В 2011-2012 гг. федеральное правительство инициировало повышение ряда расходных полномочий регионов (главным образом связанных с оплатой труда работников бюджетного сектора). Это увеличило структурный дисбаланс доходов и расходов региональных бюджетов и ограничило уровень гибкости регионов в управлении расходами. Доля политически чувствительных социальных расходов увеличилась: расходы на оплату труда составили в среднем более 50% текущих расходов бюджета. Как следствие, сокращение расходов регионов или их перераспределение между статьями в долгосрочной перспективе представляет собой очень сложную задачу, особенно для более слабых регионов.

В то же время перспективы экономического роста в стране остаются ограниченными: по уточненным данным в 1-м полугодии 2013 г. рост ВВП составил всего 1,4%. Даже в случае повышения темпов роста во 2-м полугодии увеличение издержек компаний и существенный объем выпадающих налоговых поступлений вследствие использования ускоренной амортизации в 1-м полугодии 2013 г., вероятнее всего, будут препятствовать восстановлению показателей прибыли в корпоративном секторе.

В результате увеличивающегося структурного дисбаланса между доходными источниками и расходными потребностями существует высокая вероятность того, что показатели исполнения бюджетов регионов в 2013 г. будут существенно хуже показателей 2012 г.

Федеральная поддержка может вновь оказать позитивное влияние

До настоящего момента наша оценка готовности федерального центра оказывать помощь регионам оставалась позитивной. Это обусловлено положительным опытом предоставления субъектам РФ трансфертов и бюджетных кредитов в 2008-2009 гг., когда правительство успешно нивелировало кризис ликвидности, предотвратив дефолты по обязательствам ряда регионов, сильно затронутых этим кризисом. При прочих равных условиях повторение этой практики в новой стрессовой ситуации могло бы привести к повышению нашей оценки системы межбюджетных отношений России на одну ступень и, как следствие, повышению рейтингов большинства российских регионов на одну или две ступени.

Вместе с тем нынешняя ситуация отличается от ситуации 2008-2009 гг. В настоящее время перед правительством стоит не только проблема рисков рефинансирования долгов отдельных регионов, но и структурного дисбаланса региональных финансов в целом.

В связи с этим мы видим несколько возможных сценариев развития событий во 2-м полугодии 2013 г. и начале 2014 г. В рамках первого сценария правительство будет по-прежнему требовать от регионов наращивания расходов в целях выполнения указов президента вне зависимости от динамики доходов. Такая политика, вероятнее всего, приведет к усилению фискального дисбаланса,сокращению региональных инвестиционных программ и снижению кредитного качества многих регионов.

В соответствии со вторым сценарием правительство может сократить разрыв между источниками доходов и расходными полномочиями регионов путем предоставления дополнительной финансовой поддержки из федерального бюджета. Это потребует в том числе и политической воли для противодействия отраслевым расходным лобби. По нашим оценкам, для полного исполнения указов президента при существующей динамике налоговых доходов дополнительная федеральная помощь регионам может составить до 0,9-1,0% ВВП в 2013 г. и 2,1% ВВП в 2014 г. сверх предусмотренных в действующем законе о федеральном бюджете 2,3% ВВП в 2013 г. и 2,2% в 2014 г. Принимая во внимание текущий объем бюджетных резервов федерального правительства (около 8% ВВП), такое существенное увеличение трансфертов и (или) региональных налоговых доходов может оказаться сложной задачей.

В рамках третьего вероятного сценария федеральный центр может пересмотреть целевые показатели президентских указов и, например, снизить темпы и (или) перенести сроки реализации некоторых из них. По нашей информации, такие действия уже принимаются: в частности срок выполнения указа о расселении граждан из ветхого и аварийного жилого фонда перенесен с 2015 г. на 2017 г. Теоретически подобные меры могут быть приняты и в отношении других указов, в т.ч. повышения заработной платы бюджетников, что ослабит давление на регионы. Тем не менее этот сценарий сопряжен с существенными политическими издержками.

С нашей точки зрения, только первый сценарий окажет выраженно негативное влияние на сектор субнациональных финансов и может снизить кредитоспособность регионов. Второй и третий сценарии или их сочетание могут привести к сокращению разрыва между доходами и расходами, в результате чего финансовые показатели регионов вернутся на более устойчивую траекторию, предусмотренную нашим базовым сценарием. При таком развитии событий и сохранении существующей политики в отношении поддержки ликвидности регионов (и особенно при повышении ее формализации), необходимой для снижения рисков рефинансирования, мы можем пересмотреть оценку российской системы межбюджетных отношений России в сторону повышения.

Время для принятия мер все еще есть

Вместе с тем мы отмечаем, что с начала 2013 г. предоставление федеральной финансовой помощи регионам носило консервативный характер. В 1-м полугодии межбюджетные перечисления оказались меньше не только объема, необходимого для финансирования федеральных мандатов в полном объеме, но и половины их годовой суммы, предусмотренной законом о бюджете.

Мы также отмечаем, что все еще существует возможность и запас времени для корректировки сложившейся негативной динамики финансовых показателей регионов. Однако, с нашей точки зрения, избежать принятия сложных решений, направленных на балансировку бюджетов субъектов РФ, будет крайне затруднительно.  Без проведения соответствующих мер российская система общественных финансов будет оставаться основным фактором, ограничивающим кредитоспособность регионов. При этом кредитные рейтинги наиболее сильных регионов, вероятнее всего, останутся на уровне ниже инвестиционного, а рейтинги слабых регионов могут быть понижены.

Карен Вартапетов, заместитель директора группы «Рейтинги регионов и муниципалитетов», Standard & Poor’s