Следует ли создать на российском банковском рынке саморегулируемую организацию, которая переняла бы у ЦБ функции надзора за участниками рынка? Нужно ли наделить Банк России правом выносить мотивированное суждение при решении судьбы банков и какие издержки может иметь принятие положительного решения по этому вопросу? Есть ли необходимость создания в стране не только мегарегулятора, но и меганадзорного органа? На эти и другие вопросы ответил в интервью NBJ в 2011 году заместитель министра финансов Российской Федерации Алексей САВАТЮГИН.

NBJ: Алексей Львович, после прецедента с Банком Москвы и серии криминальных и полукриминальных банкротств, имевших место в конце 2010 - первой половине 2011 года, активно обсуждается тема неэффективности или недостаточной эффективности банковского надзора в России. Каково ваше мнение на этот счет? Правильна ли оценка, которую некоторые участники банковского рынка «выставляют» банковскому надзору?

А. САВАТЮГИН: Было бы несправедливо однозначно утверждать, что банковский надзор в России неэффективен. События 2008-2010 годов показали, что такой надзор неэффективен везде, даже в странах, которые нам ставили в данном отношении в пример. Именно в этих странах имел место крах ряда системообразующих банков, а в России даже в самый острый период кризиса не обанкротилась ни одна крупная финансово-кредитная организация. Банк Москвы оказался в тяжелом положении, а Межпромбанк потерпел крах после кризиса.

Конечно, определенные недостатки у банковского надзора есть. Но они есть не только у него, но и у надзора в любом секторе любой страны.

NBJ: В любом другом секторе проблемы организаций, за которыми надзирают, не приводят к таким последствиям для бюджета страны, для налогоплательщиков.

А. САВАТЮГИН: Зато приводят к другим последствиям: падают самолеты, тонут корабли - это тоже проблемы надзора, только в нефинансовом секторе. При этом, говоря о Банке Москвы, о Межпромбанке, надо понимать, что и в том, и в другом случае имел место злой умысел руководителей этих банков, реализовавших некрасивые схемы. Они вводили в заблуждение регуляторов, аудиторов и всех, кто их контролировал, поэтому о неэффективности банковского надзора надо говорить с осторожностью: никакой инспектор не может «залезть в голову» своему поднадзорному.

NBJ: Каким бы ни был надзор, все равно прецеденты, аналогичные Банку Москвы и Межпромбанку, будут возможны?

А. САВАТЮГИН: Да, и повторюсь - они будут возможны на любых рынках. Это не значит, что у нас идеальный банковский надзор, и его не надо совершенствовать.

NBJ: Например, путем принятия закона о консолидированном надзоре? Поможет ли устранить существующие пробелы в банковском надзоре наделение Банка России правом выносить мотивированное суждение?

А. САВАТЮГИН: Дискуссия об этом идет, она не нова, ей несколько лет. Есть как сторонники, так и противники введения мотивированного суждения. Я отношу себя, скорее, к сторонникам этой идеи. Объясню почему. При наличии у ЦБ права выносить мотивированное суждение чиновник принимает решение о судьбе того или иного банка, исходя не только из формальной стороны дела, но и из своих представлений об идеальном. Например, возникает ситуация, при которой один из нормативов банка падает ниже допустимого уровня - Центральный банк в этом случае по закону обязан отозвать лицензию у кредитной организации. Хочет он этого или нет, но есть документ, на основании которого регулятор рынка должен принять именно такое решение.

NBJ: Это если нет мотивированного суждения?

А. САВАТЮГИН: Да. Если оно есть, чиновник может подумать: да, формально норматив нарушается, но я знаю, что дела у этого банка не так плохи, как может показаться, у него есть стратегия выхода из кризиса, ему обещана помощь со стороны акционеров, он «закрывает» хорошую сделку и т.д. Значит, банк вполне может «выкарабкаться» без ущерба для клиентов, поэтому «убивать» его сейчас нет смысла, через несколько месяцев он снова станет прекрасным финансовым институтом. Результат - лицензия не отзывается.

Или возьмем прямо противоположную ситуацию: вроде бы формально у банка все хорошо, он выполняет все нормативы, но чиновник знает или подозревает на основании имеющейся у него информации, что банк совершает мошеннические операции, что есть признаки вывода активов, заключения неблаговидных сделок. Тогда принимается решение об отзыве лицензии, несмотря на наличие у кредитной организации формально хорошей отчетности. Подобная ситуация, кстати, была и в Банке Москвы, и нам представители Центрального банка сейчас говорят, что, если бы у Банка России было право выносить мотивированное суждение, они «разобрались бы» с БМ раньше и без болезненных последствий для бюджета. В их аргументах есть логика, поэтому я сторонник мотивированного суждения.

NBJ: А что говорят оппоненты этой идеи?

А. САВАТЮГИН: Что в случае наделения ЦБ правом выносить мотивированное суждение встанет вопрос о коррупции, точнее, о том, что будет создана благоприятная почва для ее роста. Когда чиновник обязан принимать то или иное решение, у него нет выбора. Предлагать ему взятку бесполезно, он действует как механический аппарат. Когда у чиновника появляется возможность выбора, появляется элемент искушения и у него, и у поднадзорных, которые в критической ситуации будут стремиться неформально договориться с надзирающими за ними чиновниками.

Допустим, что чиновники банковского надзора - поголовно ангелы во плоти, и нет даже малейших оснований подозревать их в коррупционных намерениях. Все равно возникают вопросы, например об ответственности чиновника за принятое решение. Если он действует строго по инструкции, почему он должен отвечать за последствия отзыва или не отзыва лицензии у банка? Чиновник посчитал норматив и увидел, что он не соответствует требованиям законодательства, и принял соответствующее решение. Что происходит, если чиновник в такой ситуации выносит мотивированное суждение? Он может оставить лицензию кредитной организации, а через какое-то время может оказаться, что она была плохой не только формально, но и по своей сути. Получается, чиновник виноват, что он не предотвратил банкротство банка, вывод активов, обман клиентов?

NBJ: По идее, да.

А. САВАТЮГИН: По идее, да. Какую он должен нести ответственность в этом случае? Теперь давайте рассмотрим прямо противоположную ситуацию: чиновник прочитал в печатных СМИ или в Интернете, что руководитель банка выводит активы, и на основании этого принял жесткие надзорные меры. А на самом деле данная информация оказалась клеветой, банк незаслуженно потерпел убытки - у него сорвались сделки, от него ушли клиенты. Тот же вопрос: чиновник должен понести за это ответственность? Да. Но если он в обоих ситуациях должен нести ответственность, у него просто не будет стимула выносить квалифицированное мотивированное суждение. Слишком большой может быть расплата за ошибку, что в плюс, что в минус. А не наказывать совсем нельзя, потому что тогда чиновники будут действовать без опаски, а от их решений будет зависеть судьба целых банков, в том числе и крупных.

Это вопрос ответственности. Дальше вопрос расширения сферы применения мотивированного суждения. Возможно, в банковском секторе такой инструмент не только допустим, но и нужен. А в небанковском секторе? Со временем о необходимости наделить их правом выносить мотивированное суждение может заявить надзор в страховом секторе, надзор на рынке ценных бумаг. И это будет логично: почему банковский надзор должен принципиально отличаться от надзора на других сегментах финансового рынка? Потом придут представители других надзорных органов и скажут: мы тоже хотим! И дойдет до того, что таможенники будут принимать мотивированное суждение, пропустить им товар или нет, налоговики - начислить им штраф или нет, ГИБДД - оштрафовать нарушителя или нет. В какой-то момент придется сказать: хватит использовать мотивированное суждение, надо выполнять жесткие формализованные правила!

NBJ: Вы назвали плюсы и минусы, аргументы в пользу наделения Центрального банка Российской Федерации правом выносить мотивированное суждение и контраргументы. Что же все-таки перевешивает?

А. САВАТЮГИН: Как я уже говорил, я сторонник мотивированного суждения, даже с учетом всех высказанных сомнений. Но я понимаю, что не все так просто, надо продумать вопросы об ответственности сотрудников надзора, вопросы о границах компетентности, о коллегиальности суждений, чтобы принятие решений зависело не от одного чиновника, а от коллективного разума.

NBJ: После казуса Банка Москвы много говорилось не только о мотивированном суждении, но и о необходимости создать для системообразующих банков особый режим надзора, прописать для них более жесткие регуляторные требования. Согласны ли вы с такой постановкой вопроса? Есть ли в этом необходимость?

А. САВАТЮГИН: Да, есть, и это не просто идея, возникшая после истории с Банком Москвы, это общемировая тенденция. В целом в мире считается, что если ты являешься системообразующей организацией, то тебе полагаются не льготы, а, наоборот, более жесткие требования и по капиталу, и по предоставлению информации и т.д. В России в рамках президентского совета по развитию финансовых рынков поставлен вопрос о создании списка системообразующих финансовых институтов - не только банков, но и страховых компаний, участников рынка ценных бумаг. Речь идет об организациях, несущих большие риски для клиентов, вкладчиков, бюджетной системы. Наверное, к концу 2011 года будут выработаны критерии включения компаний в этот список, будет определен сам список и предложены регуляторные требования.

NBJ: Еще рано говорить о том, по каким критериям банки будут попадать в этот список?

А. САВАТЮГИН: Не думаю, что вы узнаете что-то новое, критерии в общем очевидны: размер активов, объем вкладов и депозитов, географический охват деятельности, активность банка на рынке межбанковского кредитования, то есть насколько на нем «завязана» банковская система в целом.

NBJ: Есть ли прогнозы, сколько банков может оказаться в этом списке: десять, двадцать, пятьдесят?

А. САВАТЮГИН: Я думаю, это будет двузначное число. Но неожиданных имен - банков, о которых никто не догадывается, - там не будет. И точно там не будет такого критерия, как государственный или негосударственный. Структура собственности никакого влияния на системообразуемость не оказывает.

NBJ: Тем не менее госбанки наверняка попадут в этот список. Эксперты говорят, что для госбанков надо не только установить особый режим регулирования, но и законодательно запретить им расти, ограничить их долю на том или ином рынке определенной, прописанной в законе величиной. Как вы относитесь к таким предложениям, есть ли необходимость в том, чтобы Сбербанку прописать, например, в качестве максимальной 25-процентную долю на рынке вкладов?

А. САВАТЮГИН: Это значит, что Сбербанку надо свою долю в два раза уменьшить? Нет, я не сторонник законодательных ограничений в таких вопросах, ограничения должны носить рыночный характер. Я являюсь членом наблюдательных советов и Сбербанка, и ВТБ, и могу сказать, что наблюдательные советы ограничивают экспансию обоих банков, особенно Сбербанка, в определенных сегментах рынка. Вообще такой критерий эффективности работы менеджмента, как увеличение доли рынка, в Сбербанке снят, и снят именно по настоянию представителей Центрального банка и правительства, входящих в наблюдательный совет, потому что налицо неравные стартовые условия у Сбербанка, который имеет 170-летнюю историю деятельности, суверенный рейтинг и т.д., и частных кредитных организаций. Но специально снижать его долю на рынке или ограничивать законодательно его рост тоже неверно.

NBJ: Хотя, как вы говорите, наблюдательные советы ограничивают экспансию госбанков, те все равно продолжают оставаться крупнейшими игроками и в некотором смысле диктуют свои правила игры другим участникам рынка. С вашей точки зрения, что можно и нужно сделать, чтобы восстановить равные условия конкуренции, если это вообще в принципе возможно при таких исходных? Может быть, государству стоит полностью выйти из их капитала?

А. САВАТЮГИН: И что это изменит? Предположим, что государство так и сделает - обнулит свою долю в Сбербанке и ВТБ. Они все равно останутся крупнейшими банками в России -банком номер один и банком номер два в стране. У них все равно будет дешевое фондирование, самые лучшие клиенты, лидерство на рынке вкладов физических лиц просто из-за наличия у них самых больших региональных сетей. И опять будут разговоры о том, что они пользуются какими-то льготами. А они, кстати сказать, не пользуются никакими особыми льготами. Они участвуют в аукционах по размещению средств Минфина наряду с крупными частными банками, они получали помощь в кризис в виде беззалоговых кредитов ЦБ, субординированных кредитов опять-таки наряду с крупными частными банками. Никакой разницы между госбанками и «частниками» государство при этом не делало.

Единственная льгота, которая есть у госбанков, - это то, что рейтинговые агентства присваивают им рейтинги на одну-две ступени выше по сравнению с рейтингами, которые они присваивали бы, если б имели дело с такими же по размеру частными банками. Просто рейтинговые агентства считают, что в случае с госбанками государство будет нести ответственность по их обязательствам, хотя формально такая ответственность нигде не прописана.

NBJ: Вы сказали, что даже если государство полностью выйдет из капитала Сбербанка и ВТБ, они останутся банком номер один и банком номер два в России. Тогда вопрос: зачем в принципе проводить их приватизацию, пусть бы государство оставалось держателем контрольных пакетов акций обоих банков?

А. САВАТЮГИН: Пока оно таким держателем и остается. Что касается цели приватизации, то она двояка. Во-первых, пополнение бюджета, то есть чисто фискальная цель. Во-вторых, как это ни странно прозвучит из уст чиновника, мы искренне считаем, что частное предпринимательство является более эффективным по сравнению с государственным. Участие государства как собственника уместно в отраслях, которые являются социально значимыми, но неинтересными для бизнеса, или в отраслях, значимых с точки зрения обеспечения обороны, безопасности страны. Банковский сектор не относится ни к той, ни к другой категории, поэтому у государства нет причин для того, чтобы оставлять под своим контролем госбанки. К тому же в случае сокращения доли государства в капитале или полного выхода из капитала, что теоретически возможно, прекратятся все упреки в том, что госбанки пользуются особыми льготами, и на рынке из-за этого неравные условия конкуренции.

NBJ: Конечно, совсем радикальные предложения не озвучиваются с трибун различных банковских мероприятий, но их иногда можно услышать в кулуарах. Одно из них звучит так: было бы неплохо, если бы государство не просто вышло из капитала Сбербанка и ВТБ, а раздробило бы каждый из них на несколько независимых юридических лиц, конкурирующих и между собой, и с другими участниками рынка.

А. САВАТЮГИН: А зачем? У нас и так почти тысяча банков в стране, так что конкуренции вполне достаточно.

Могу сказать, что у правительства таких планов точно нет. Несколько лет назад была дискуссия о госбанках, о том, что для них надо ввести ограничения на определенные виды деятельности - запретить им кредитовать крупный бизнес или малый и средний бизнес или привлекать вклады физлиц. Но эта дискуссия прошла, и возвращаться к ней мы не собираемся.

Есть вполне обнадеживающие примеры в других сегментах финансового рынка: в 2010 году государство полностью вышло из капитала Росгосстраха, значение которого на страховом рынке вполне сопоставимо со значением Сбербанка на банковском рынке. В 2011 году компания полностью в рыночном «плавании» и испытывает жесточайшую конкуренцию со стороны других рыночных игроков.

NBJ: Вы упомянули о том, что на банковском рынке почти тысяча банков. Слышно много разговоров о том, что число банковских организаций надо сократить: одни говорят - экономическим путем, другие - волевым решением. С вашей точки зрения, не слишком ли много банков, действительно, и какое их количество нужно российской экономике для нормального функционирования?

А. САВАТЮГИН: Я считаю странными такие дискуссии, особенно когда их инициируют умные люди. Хочется спросить их: хорошо, тысяча банков много, 200 было бы достаточно, а 140 млн человек для России - это как? Избыточно или достаточно? Если же говорить серьезно, то мы не ставим себе никаких целевых показателей по количеству субъектов рынка. Сколько их есть, столько есть, тем более что их количество постоянно уменьшается, причем не только в банковском секторе, но и на рынке ценных бумаг, на страховом рынке. Это естественный процесс.

NBJ: На банковском рынке обсуждают предложение о создании саморегулируемой организации. Как вы относитесь к соответствующему проекту федерального закона, который дорабатывает профильный комитет Государственной думы?

А. САВАТЮГИН: У нас по данному вопросу общая позиция с Центральным банком Российской Федерации и Минэкономразвития - мы отрицательно относимся к этому законопроекту. Даже МЭР, которое является последовательным сторонником идеи саморегулирования, не поддерживает данную инициативу, потому что законопроект в том виде, в котором он представлен, не устраняет государственный надзор, но вводит надзор со стороны саморегулируемой организации, причем прописывается обязательность членства банков в СРО. Если законопроект в этой редакции будет принят, лучше банкам не станет - у них помимо довольно жесткого ежедневного надзора со стороны ЦБ появится еще надзор со стороны СРО, которой они будут обязаны платить деньги и которая при этом будет обладать правом наказывать своих участников.

NBJ: То есть фактически предлагается создать параллельный банковский надзор?

А. САВАТЮГИН: Совершенно верно. А зачем это делать?

NBJ: Но, скажем, на рынке кредитной кооперации существует СРО. Там она зачем-то нужна.

А. САВАТЮГИН: Да, и на рынках обязательных видов страхования существуют саморегулируемые организации, и на рынке ценных бумаг. Но у них только общее название с той СРО, которую предлагается создать на банковском рынке. Название то же, а функции совершенно разные.

NBJ: То есть на перечисленных вами рынках СРО не обладают правом осуществлять надзор?

А. САВАТЮГИН: На рынке ценных бумаг нет, там нет и обязательного членства в СРО. Если тебе не нравятся стандарты деятельности, которые предлагает СРО, не вступай в нее, и никто твою лицензию из-за этого под сомнение не поставит.

NBJ: То есть СРО на рынке ценных бумаг - аналог банковских ассоциаций?

А. САВАТЮГИН: Да, по сути, это лоббистские организации. На рынке обязательного автострахования СРО обладает надзорными полномочиями, но у нее есть свой компенсационный фонд, она выплачивает деньги за те компании, которые покинули рынок.

NBJ: А на банковском рынке есть Центральный банк как регулятор и АСВ как компенсационный фонд. Получается, СРО не нужна совсем или не нужна в том виде, в каком она предложена в законопроекте?

А. САВАТЮГИН: Если ее создавать, давайте тогда убирать государственный надзор и отдавать все на «откуп» саморегулируемой организации. Такие модели есть: так работают, например, аудиторы, оценщики, еще ряд «вольных профессий».

NBJ: Чисто теоретически возможно ли, чтобы банковский сектор регулировался не госструктурой, а некой негосударственной СРО?

А. САВАТЮГИН: Теоретически возможно, практически маловероятно, и вы вряд ли найдете такие примеры в мировой практике. Хотя бы потому что в этом случае возникает неизбежный конфликт интересов: СРО ведь живет за счет членских взносов. То есть ты, как банк, платишь деньги, и тебя же за твои деньги наказывают. Очень трудно будет менеджеру СРО разговаривать в таких случаях с кредитными организациями, особенно с крупными. Ведь понятно, что во всех саморегулируемых организациях все сконцентрировано в руках крупнейших игроков, даже если проповедуется принцип «один участник - один голос». Представьте себе, как СРО в таких условиях будет проверять тот же Сбербанк.

NBJ: Который будет главным ее «донором».

А. САВАТЮГИН: Да. Особенно трудно это будет, если взносы будут устанавливаться не в равном размере для всех участников саморегулируемой организации, а в зависимости от доли рынка, которую занимает банк, или от размера капитала. Что в итоге? Сбербанк будет формировать за счет своих взносов половину бюджета СРО.

NBJ: Вернемся, если не возражаете, к вопросу о численности банков. Возможно, государство на словах не заинтересовано в том, чтобы их количество сокращалось, но не кажется ли вам, что действия говорят об обратном? Если нет цели свести количество кредитных организаций к более скромному показателю, зачем повышать требования к минимальному капиталу?

А. САВАТЮГИН: Государство в данном случае заинтересовано не в сокращении числа банков, а в повышении их капитализации. Пусть их будет много, но они будут более крупными, чем сейчас. Здесь обратная логика. Да, мы повышаем требования к капиталу финансовых институтов, но, кстати сказать, делаем это очень плавно. Были гораздо более радикальные предложения по данному вопросу.

NBJ: Например, поднять планку до миллиарда рублей.

А. САВАТЮГИН: Да. А в рамках написания Стратегии-2020 была сформирована отдельная банковская группа, которую возглавили два сопредседателя - президент Сбербанка Герман Греф и председатель совета директоров МДМ Банка Олег Вьюгин. Среди направленных в правительство рекомендаций этой группы - поднять планку по минимальному капиталу до трех миллиардов рублей.

NBJ: К 2020 году?

А. САВАТЮГИН: Нет. До миллиарда к 2013 году и до трех миллиардов рублей к 2015 году. И они это позиционируют как предложение экспертного банковского сообщества правительству: мол, правительство недостаточно быстро повышает эту планку, давайте ускорим процесс. Я понимаю, что для Сбербанка и МДМ Банка и десять миллиардов рублей можно поставить, им не страшно.

NBJ: Но у правительства нет планов прислушаться к этому мнению экспертного сообщества?

А. САВАТЮГИН: Наши планы зафиксированы в Стратегии развития банковского сектора, принятой весной 2011 года и подписанной председателем ЦБ и председателем правительства. 300 млн рублей к 2015 году. Это, как я уже говорил, довольно плавное повышение. Предыдущего повышения до 90 млн рублей вообще никто не заметил. Думаю, и в 2012 году, когда вступит в силу новое требование к капиталу на уровне 180 млн рублей, тоже все пройдет спокойно. Уход с рынка банков, неспособных выполнить это требование, заметит только персонал этих банков. К тому же давайте скажем честно: требования к капиталу повышаются не только для кредитных организаций, но и для страховых компаний, для компаний других сегментов финансового рынка. И не только в России, но и во всем мире. Это общая тенденция - ужесточение, а не смягчение требований к капиталу.

NBJ: Последний вопрос, который хотелось бы задать, возвращает нас к проблеме регулирования банковского сектора и финансового рынка. И в России, и в мире периодически возникают дискуссии о создании мегарегулятора. Как вы считаете, у нас есть предпосылки для создания такой структуры? Есть ли необходимость того, чтобы был создан единый регулятор для банковского, страхового, микрофинансового и других рынков?

А. САВАТЮГИН: Я отвечу так: мегарегулятор на уровне законодательного и стратегического регулирования у нас уже есть. Так как Банк России, к счастью, не обладает у нас правом законодательной инициативы, законы, регулирующие банковскую деятельность, вносит правительство, в правительстве их разрабатывает Министерство финансов, конечно, в тесном взаимодействии с Банком России. И также Минфин разрабатывает законы, имеющие отношение к другим сегментам финансового рынка: страховому, микрофинансовому, рынку ценных бумаг.

NBJ: То есть Минфин у нас - мегарегулятор?

А. САВАТЮГИН: Да. У Банка России есть право выпускать инструкции и письма, дополняющие и разъясняющие законы. Определенные приказы в части страхования и рынка ценных бумаг может выпускать ФСФР. Реформа, проведенная летом 2011 года, - объединение Росстрахнадзора и ФСФР -создала в России мегарегулятор.