Константин Волков, президент СРО «Национальная фондовая ассоциация»

Константин Алексеевич, когда и где появились первые саморегулируемые организации и какие задачи они выполняли?

Первые саморегулируемые организации (СРО) появились на Западе примерно через 50–70 лет после зарождения финансовых рынков. На СРО была возложена задача регулировать деятельность на рынке, поддерживать порядок и создавать оптимальные условия для работы всех участников, а также защищать их от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц. В России о необходимости создания такого рода организаций впервые заговорили в 1996 году, когда закладывались основы российского фондового рынка. Уже в 1997 году появилось положение ФКЦБ о деятельности СРО и их лицензировании. Что же касается НФА, то она получила статус саморегулируемой организации в 2000 году, пройдя очень трудный экзамен на зрелость.

Какие еще СРО действуют на фондовом рынке?

Кроме НФА, на фондовом рынке функционируют Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), Национальная лига управляющих (НЛУ) и др. И если НФА курирует брокерско-дилерские операции, доверительное управление ценными бумагами, депозитарную деятельность, то вышеупомянутые СРО более специализированы. В частности, ПАРТАД объединяет преимущественно депозитариев и регистраторов, НЛУ — управляющие компании.

Профессиональное объединение «Национальная ассоциация участников фондового рынка» (НАУФОР) государственной лицензии (Разрешения) на деятельность в качестве СРО в настоящее время не имеет.

Как Вам удается работать в условиях отсутствия закона о СРО?

Каких-то серьезных трудностей из-за этого мы не испытывали. Да и сама идея разработать и принять соответствующий закон появилась существенно позднее, уже после того, как на фондовом рынке сложилось реальное саморегулирование. В целом правила игры для института саморегулирования достаточно полно были описаны в Положении ФКЦБ о СРО. Нельзя сказать, что в этом документе все нас радует. Например, в Положении указаны череcчур жесткие формы контроля, санкции к СРО и т. п., но жизнь сама сгладила наиболее острые его углы. К тому же, здесь есть две стороны медали. Если мы говорим о том, что профессиональное объединение включается в систему регулирования не для того чтобы проводить какую-то свою, архинезависимую политику, тогда, естественно, для СРО должны быть разработаны некоторые правила согласования еe деятельности с государственным регулирующим органом. Естественно, он имеет право проверять определенные аспекты деятельности СРО. В принципе, совершенно нормально, когда контролирующий орган имеет рычаги воздействия на саморегулируемые организации и даже в какой-то мере руководит ими. Объединение, которое предполагает вести себя так, как ему захочется, без учета интересов рынка и государства, никто в систему регулирования не пустит. Однако идея создания института саморегулирования лишается всякого смысла, когда, к примеру, было необходимо согласовывать с контролирующим органом прием на работу каждого сотрудника вплоть до секретарей. Именно такие правила были заведены первым руководством ФКЦБ. В подобных случаях речь надо вести не о СРО, а о каких-то особых отделах госструктур, при этом не наделенных ни полномочиями, ни ответственностью регулирующего органа.

Как же, на Ваш взгляд, должно выглядеть взаимодействие государства и СРО в системе регулирования?

Государство разрабатывает общие правила игры, а в их рамках СРО осуществляет регулирование в соответствии профессиональными стандартами, которые само же СРО и разрабатывает. Государство осуществляет контроль над функционированием системы в целом, а при необходимости — над отдельными участниками, занимается наиболее серьезными нарушениями. При этом госорган вмешивается в деятельность саморегулируемых организаций только тогда, когда для этого есть серьезные основания, а все остальные вопросы СРО решают самостоятельно. Такая система представляется нам оптимальной.

Государство разрабатывает общие правила игры, а в их рамках СРО осуществляет регулирование в соответствии с профессиональными стандартами

Какими конкретно нарушениями, по Вашему мнению, должен заниматься орган-регистратор?

Например, использованием инсайдерской информации. Совсем недавно состоялись Парламентские слушания по законопроекту об инсайдерской информации, на которых некоторые наши коллеги выступили с громкими заявлениями о том, что, дескать, они готовы решить проблему инсайда. На нашем рынке есть практика работы профобъединений по нескольким фактам явного инсайда, которая закончилась безрезультатно. Здесь нет ничего удивительного, потому что инсайд — крайне сложное и серьезное нарушение, ущерб от которого может исчисляться многими миллионами долларов. Недаром же на Западе практика борьбы с инсайдерами отрабатывалась десятилетиями. Рассчитывать на то, что с ней может справиться профобъединение, — по меньшей мере, несерьезно. Такой работой должен заниматься, прежде всего, государственный контролирующий орган.

И, наверное, совместно с правоохранительными органами?

Да, в тесном взаимодействии с представителями закона. Во всяком случае, такая работа не может выполняться профессиональными объединениями, не обладающими для этого ни соответствующими ресурсами, ни властными функциями. СРО же в подобных делах могут выступать лишь в роли, скажем, помощников госконтролера. А он, в свою очередь, может обратиться в СРО, привлекая экспертов профобъединения к участию в расследовании.

Один и тот же закон о СРО не должен регулировать деятельность и нотариусов, и ассоциаций банкиров, и торговцев драгметаллами, и казино

Должны ли тогда саморегулируемые организации проводить профилактику инсайда?

Конечно, ведь основная задача СРО как раз и состоит в наведении элементарного порядка на рынке, чтобы его участники добросовестно работали на рынке. Кому-то следует указать на возможное нарушение, кого-то по-дружески одернуть. В крайнем случае, можно прибегнуть к Третейскому суду СРО для рассмотрения каких-то неcущественных нарушений. Все это, как показывает опыт НФА, дает ощутимый эффект. Тем более что значительную часть работы СРО занимают проверки профессиональной деятельности участников. Такой контроль существенно отличается от контроля госорганов; он более массовый, но менее глубокий. Наши проверки ориентированы на наведение элементарного порядка в сфере профессиональной деятельности, в частности, правильное ведение участником внутренней документационной базы.

Другими словами, СРО занимаются своеобразным аудитом?

Это, скорее, профессиональный контроль, хотя здесь присутствуют и определенные элементы аудита. Ценность такого контроля в его масштабности. Проверки СРО охватывают деятельность практически всех его членов. Что же касается госконтролера, то он не может напрямую работать со всеми участниками рынка. Скажем, если на рынке в какой-то момент представлено три тысячи участников, то до каждого из них госконтролер, естественно, не доберется. С конкретным участником рынка он обычно начинает работать после получения какой-либо негативной информации. К этой работе он может привлекать и СРО. Но каждый при этом действует в рамках своего уровня и полномочий.

Нужен ли сегодня, на Ваш взгляд, закон, регламентирующий деятельность СРО? Может быть, можно обойтись нормативными документами, разработанными государственным контролирующим органом?

Начнем с того, что в связи с ликвидацией ФКЦБ обязанности разрабатывать и обновлять нормативные документы возложены на Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР). Теперь, надеюсь, отдельные недостатки действующих документов, в т. ч. с нашей помощью, будут устранены. Что же касается закона, то СРО НФА на протяжении четырех лет принимает непосредственное участие в обсуждении текстов законопроекта. Тот проект, который находится в настоящее время в Госдуме, по единой мерке регламентирует деятельность нотариусов и, к примеру, страховщиков, хотя отличий между ними не меньше, чем сходств. А если разместить под единым «правовым зонтиком» еще и ассоциации банкиров, торговцев драгметаллами, производителей машин, владельцев игральных автоматов и казино и т. д., то, думаю, им будет слишком тесно в прокрустовом ложе единого закона. У каждых рынка и профессии свои особенности, свои порядки и правила ведения бизнеса. Важная задача СРО, видимо, в том и состоит, чтобы побудить участников рынка к объединению на профессиональной основе для оформления определенных норм поведения в сообществе, следования им и контроля над этим. Поэтому особой необходимости в едином всеобъемлющем законе о саморегулировании нет.

А если рассматривать проект закона о СРО как некий общий правовой документ, которым могут руководствоваться все саморегулируемые организации?

Такой подход возможен. Но тогда в законе нет смысла объединять «в одной упряжке коня и трепетную лань». В нем должны быть прописаны только общие принципы функционирования СРО, их взаимоотношения с госорганами, которые регулируют соответствующие сферы, и своими участниками. Пока же те варианты документа, с которыми мы ознакомились, никак не похожи на рамочный закон. В них предпринята попытка навязать всему рынку какую-то конкретную единую структуру. Более того, создается впечатление, что в законопроект просто перенесены целые главы из устава одного из профобъединений, вплоть до внутренних процедур проведения общих собраний, выборов руководящих органов и т. п. Это, на наш взгляд, неверно. Другой недостаток законопроекта, рассматриваемого Госдумой, заключается в том, что он не обеспечивает разумную множественность СРО, чтобы участники рынка имели право выбора. Таких организаций действительно не должно быть очень много. Но их и не будет много, поскольку реальное количество саморегулируемых организаций определит сам рынок. Скажем, на фондовом рынке традиционно действовали три-четыре крупных профобъединения. А вот государственный надзор за участниками рынка, естественно, будет в одних руках.

Наш пример взаимодействия с коллегами при работе и принятии общих стандартов депозитарной деятельности показывает, что для обеспечения единых стандартов не обязательно иметь исключительно одну СРО на том или ином рынке. При наличии доброй воли разработать общие правила вполне могут и несколько профобъединений. При этом у участника рынка появляется выбор — стать членом той организации, которая в наибольшей степени отражает его интересы. Соответственно, разумная множественность саморегулируемых организаций вынудит их конкурировать друг с другом и предлагать своим членам наиболее комфортные условия для работы, внимательно относиться к их запросам и не даст «застаиваться». В этом суть саморегулирования.

Саморегулированных организаций не должно быть много. Их реальное количество определит сам рынок

И все же — может ли СРО стать монополистом в том или ином сегменте рынка?

Видите ли, если саморегулируемая организация окажется монополистом, это может нанести весьма ощутимый урон тому сектору рынка, на который распространяется ее сфера влияния. На практике бюрократизм профессиональный гораздо страшней бюрократизма власти. На государственную контролирующую организацию, хотя бы теоретически, можно жаловаться и рассчитывать при этом на какой-то результат. А вот с общественной организацией, как показывает наш опыт, участнику рынка бороться практически бесполезно, поскольку еще с советских времен «коллектив всегда прав». На примере дореформенных жилищных кооперативов хорошо помним, насколько длительными и бесперспективными были разбирательства внутри такого рода организаций.

Какова, по Вашему мнению, будет судьба законопроекта о СРО, который находится в Госдуме?

Мне кажется, было бы правильнее отправить законопроект на кардинальную переработку и, в случае необходимости, предложить новый вариант. Не случайно на данный законопроект в бытность прежнего правительства страны были получены отрицательные заключения практически всех государственных ведомств экономического профиля. Но возможно и другое развитие событий. Если документ станет законом, рынки ожидают трудности. В таком виде закон будет не помощником для решения задач развития отраслей, а тормозом для них. Потом его придется существенно дорабатывать.